Zentralbanken unter Druck: Warum Staatsschulden kein Weisungsrecht schaffen
von belmedia Redaktion Allgemein business24.ch businessaktuell.ch Finanzen nachrichtenticker.ch News Recht Tipps Wirtschaft
Hohe Staatsschulden und steigende Zinsausgaben machen eine lockere Geldpolitik für Regierungen attraktiv. Daraus folgt jedoch kein Anspruch auf billiges Geld. Unabhängige Zentralbanken entscheiden innerhalb ihres gesetzlichen Auftrags und dürfen ihre Instrumente nicht einfach den Bedürfnissen eines Finanzministeriums unterordnen. Die Trennung schützt die Geldpolitik vor kurzfristigen Budgetinteressen, beseitigt aber nicht die wirtschaftlichen Verbindungen zwischen Staatshaushalt und Währung.
Die Aussage, Zentralbanken seien keine Geiseln der Finanzminister, beschreibt deshalb ein institutionelles Prinzip und keinen Zustand völliger Unverwundbarkeit. Gesetzliche Regeln, personelle Absicherung und öffentliche Rechenschaft sollen eigenständige Entscheidungen ermöglichen. Ob diese Unabhängigkeit auch unter Druck trägt, zeigt sich an den Begründungen und am tatsächlichen Handeln. Dabei müssen politische Wünsche, rechtliche Befugnisse und ökonomische Zwänge auseinandergehalten werden.
Geldpolitik und Finanzpolitik erfüllen unterschiedliche Aufgaben
Finanzpolitik umfasst staatliche Einnahmen, Ausgaben und Verschuldung. Regierungen und Parlamente entscheiden darüber, welche Leistungen finanziert und welche Steuern erhoben werden. Geldpolitik beeinflusst dagegen die monetären Bedingungen, etwa über kurzfristige Zinsen und weitere Instrumente. Welche Ziele eine Zentralbank damit verfolgen soll, legt ihre jeweilige Rechtsordnung fest.
Beide Politikbereiche wirken auf dieselbe Wirtschaft. Höhere Staatsausgaben können die Nachfrage verändern und damit die geldpolitische Beurteilung beeinflussen. Umgekehrt wirken geldpolitische Entscheidungen auf Finanzierungskosten und Konjunktur. Diese gegenseitige Wirkung bedeutet jedoch nicht, dass die Regierung der Zentralbank den nächsten Zinsschritt vorgeben darf.
Die Schweiz zieht eine klare institutionelle Grenze
Die Unabhängigkeit der Schweizerischen Nationalbank ist in der Bundesverfassung verankert. Bei ihren geld- und währungspolitischen Kernaufgaben dürfen die SNB und ihre Organe keine Weisungen von Bundesrat, Bundesversammlung oder anderen Stellen einholen oder entgegennehmen. Die geldpolitischen Entscheidungen trifft das dafür zuständige Direktorium. Eine Forderung nach tieferen Zinsen ersetzt diesen Entscheidungsprozess nicht.
Die SNB handelt dabei nicht ohne Zielvorgabe. Sie soll Preisstabilität gewährleisten und der konjunkturellen Entwicklung Rechnung tragen. Ihr Instrumenteneinsatz muss sich an diesem Auftrag orientieren. Weder eine möglichst hohe Gewinnausschüttung noch eine besonders günstige Finanzierung des Bundes bildet einen eigenständigen geldpolitischen Zweck.
Höhere Zinsen setzen Staatshaushalte unter Druck
Steigende Finanzierungskosten können den Spielraum einer Regierung einengen. Geld, das für Zinszahlungen benötigt wird, steht unter sonst gleichen Bedingungen nicht für andere Aufgaben zur Verfügung. Wie schnell sich ein höheres Zinsniveau im Budget niederschlägt, hängt jedoch von der Struktur der Schulden ab. Bereits langfristig fest vereinbarte Zinsen ändern sich nicht allein durch einen neuen Leitzinsentscheid.
Neue Schulden und fällig werdende Finanzierungen können dagegen zu anderen Konditionen aufgenommen werden müssen. Deshalb zählen Laufzeiten, Refinanzierungsbedarf und die vertragliche Verzinsung. Der Leitzins ist zudem nicht identisch mit der Rendite jeder Staatsobligation. Auch Laufzeit, Inflationserwartungen und die Beurteilung des Schuldners beeinflussen die Finanzierung am Markt.
Was mit fiskalischer Dominanz gemeint ist
Problematisch wird die Verbindung, wenn die Finanzierung des Staates die geldpolitischen Ziele verdrängt. Von fiskalischer Dominanz wird gesprochen, wenn Budgetzwänge die Geldpolitik beherrschen. Eine Zentralbank könnte dann beispielsweise notwendige Zinserhöhungen unterlassen, um die staatlichen Finanzierungskosten tief zu halten. Ebenso kann Druck entstehen, dem Staat direkt besonders günstige Kredite zu gewähren.
Hohe Schulden allein beweisen eine solche Unterordnung noch nicht. Entscheidend ist, ob die Zentralbank ihren Auftrag weiterhin eigenständig verfolgen kann. Eine Analyse muss deshalb institutionelle Regeln und konkrete Entscheidungen untersuchen. Aus einer einzelnen Zinssenkung lässt sich fiskalische Dominanz ebenso wenig ableiten wie aus der blossen Existenz eines grossen staatlichen Finanzierungsbedarfs.
Tiefe Zinsen sind kein Beleg für politische Gefolgschaft
Eine Lockerung kann zum gesetzlichen Auftrag passen, wenn die Nachfrage schwach ist oder die Preisentwicklung zu stark nach unten weist. Dass eine Regierung dadurch weniger Finanzierungskosten trägt, macht die Entscheidung nicht automatisch politisch gesteuert. Wirkung und Beweggrund sind verschiedene Fragen. Eine Massnahme kann dem Staat nützen und dennoch geldpolitisch begründet sein.
Umgekehrt belegt eine Zinserhöhung für sich allein keine besonders grosse Unabhängigkeit. Auch sie muss zur Lage und zum Auftrag passen. Unabhängige Geldpolitik bedeutet keine demonstrative Härte gegenüber Regierungen. Sie verlangt die Freiheit, sachlich begründet sowohl zu straffen als auch zu lockern.
Die EZB darf keine Weisungen von Regierungen annehmen
Auch im Eurosystem ist die institutionelle Trennung ausdrücklich geregelt. Die Europäische Zentralbank und die nationalen Zentralbanken dürfen bei ihren Aufgaben keine Weisungen von Regierungen oder anderen politischen Stellen einholen oder entgegennehmen. Die betreffenden öffentlichen Stellen müssen diese Unabhängigkeit respektieren. Die Geldpolitik richtet sich auf den Euroraum und nicht auf den Budgetbedarf eines einzelnen Mitgliedstaates.
Hinzu kommt das Verbot der monetären Staatsfinanzierung. Es untersagt unter anderem Kredite der Zentralbanken an öffentliche Stellen sowie den direkten Erwerb ihrer Schuldtitel am Primärmarkt. Damit soll verhindert werden, dass Regierungen ihre Ausgaben unmittelbar über die Zentralbank finanzieren. Die Regeln schützen die Entscheidungsfreiheit, nehmen der Geldpolitik aber nicht sämtliche Zielkonflikte ab.
Anleihekäufe müssen nach Zweck und Ausgestaltung beurteilt werden
Nicht jeder Kauf einer Staatsanleihe durch eine Zentralbank ist rechtlich mit einem direkten Staatskredit gleichzusetzen. Zwischen dem Erwerb neu ausgegebener Schuldtitel vom Emittenten und Käufen bereits umlaufender Titel am Sekundärmarkt besteht ein wesentlicher Unterschied. Für zulässige Käufe gelten dennoch der jeweilige Auftrag und die rechtlichen Grenzen. Der Hinweis auf den Sekundärmarkt ist keine pauschale Freigabe beliebiger Unterstützung.
Auch die SNB darf keine staatlichen Schuldtitel von Bund, Kantonen und Gemeinden aus Emissionen erwerben, kann solche Anleihen aber am Sekundärmarkt kaufen. Ihre Bankdienstleistungen für den Bund sind wiederum eine andere Funktion. Wenn sie Zahlungen abwickelt oder bei einer Emission mitwirkt, bedeutet dies nicht, dass sie dem Bund einen Kredit gewährt. Dienstleistung, Geldpolitik und Finanzierung sind auseinanderzuhalten.
Krisenhilfe und dauerhafte Budgetstützung unterscheiden
In einer Finanzkrise kann eine Zentralbank vor der Aufgabe stehen, Störungen an den Märkten oder im Bankensystem zu begrenzen. Solche Eingriffe können mittelbar auch die staatliche Finanzierung erleichtern. Entscheidend bleibt, welches Problem behandelt wird und auf welcher Grundlage die Massnahme erfolgt. Eine Stabilisierungsmassnahme ist nicht allein deshalb Staatsfinanzierung, weil der Staat davon profitiert.
Dauerhaft verschwimmende Grenzen können allerdings Erwartungen verändern. Wenn Marktteilnehmer darauf vertrauen, dass jede Finanzierungsschwierigkeit durch die Zentralbank abgefangen wird, kann neuer Druck entstehen. Deshalb zählen nachvollziehbare Bedingungen, begrenzte Zuständigkeiten und eine Erklärung des Eingriffs. Unabhängigkeit muss gerade in schwierigen Situationen praktisch erkennbar bleiben.
Konjunkturelle Rücksicht ist Teil der Abwägung
Eine Zentralbank kann wirtschaftliche Schäden ihrer Entscheidungen nicht einfach ausblenden. Höhere Zinsen treffen Investitionen, Nachfrage und Beschäftigung; eine zu lockere Politik kann die Preisstabilität gefährden. Der Beitrag „Geldpolitik zwischen Inflationsbekämpfung und wirtschaftlichem Gegenwind“ erläutert diese Abwägung. Sie ist keine Besonderheit einer politisch abhängigen Institution.
Wichtig ist die mittelfristige Beurteilung. Ein vorübergehender Preisschub verlangt möglicherweise eine andere Reaktion als dauerhaft steigende Inflationserwartungen. Ebenso kann eine schwächere Wirtschaft unterschiedliche Ursachen haben. Die Zentralbank muss erklären, welche Entwicklung sie erwartet und weshalb ihre Entscheidung dem Auftrag dient.
Die Federal Reserve arbeitet innerhalb eines gesetzlichen Rahmens
In den USA hat der Kongress der Federal Reserve insbesondere maximale Beschäftigung und stabile Preise als geldpolitische Ziele vorgegeben. Die operative Durchführung soll unabhängig von kurzfristiger politischer Einflussnahme erfolgen. Die Fed entscheidet somit nicht frei über ihren gesellschaftlichen Zweck. Eigenständigkeit bei den Instrumenten und gesetzlich festgelegte Ziele gehören zusammen.
Gleichzeitig legt die Fed gegenüber Kongress und Öffentlichkeit Rechenschaft ab. Ihre Finanzierung läuft nicht über das gewöhnliche parlamentarische Budgetverfahren. Solche institutionellen Vorkehrungen sollen verhindern, dass einzelne geldpolitische Entscheidungen von unmittelbaren politischen Budgethebeln abhängen. Sie machen öffentliche Kontroversen über die Geldpolitik jedoch nicht unmöglich.
Gewinnausschüttungen stehen nicht über dem Auftrag
Bei der SNB können Gewinne und Verluste stark schwanken. Die Bewertung ihrer Gold- und Devisenanlagen hängt von Marktpreisen und Wechselkursen ab. Das Erwirtschaften und Ausschütten eines Gewinns ist nach ihrer eigenen Darstellung kein geldpolitisches Ziel. Die Bilanz steht im Dienst der Geldpolitik.
Für Bund und Kantone sind Ausschüttungen dennoch finanziell bedeutsam. Daraus kann ein politisches Interesse an hohen Erträgen entstehen. Dieses Interesse rechtfertigt aber keinen Instrumenteneinsatz mit dem vorrangigen Zweck, Budgetlücken zu schliessen. Ein günstiges Jahresergebnis und eine angemessene Geldpolitik sind keine austauschbaren Erfolgskriterien.
Inflation bietet keinen verlässlichen Ausweg aus Staatsschulden
Unerwartete Inflation kann den realen Wert bereits bestehender, nominal festgelegter Schulden verringern. Daraus folgt jedoch keine dauerhaft günstige Finanzierungsstrategie. Erwarten Geldgeber eine höhere Teuerung, können sie für neue Finanzierungen entsprechend höhere Zinsen verlangen. Zudem reagieren staatliche Ausgaben und Einnahmen ebenfalls auf die Preisentwicklung.
Eine Politik, die Preisstabilität bewusst zur Budgetentlastung aufgibt, kann deshalb Vertrauen beschädigen. Die Belastung verschwindet nicht, sondern verteilt sich anders, etwa über Kaufkraftverluste und veränderte Finanzierungskonditionen. Gerade hier liegt der Sinn der institutionellen Trennung. Die Zentralbank soll nicht zur bequemen Alternative für schwierige finanzpolitische Entscheidungen werden.
Zusammenarbeit bedeutet keine Unterordnung
Unabhängigkeit schliesst den Austausch mit einer Regierung nicht aus. Die Zentralbank muss deren beschlossene Finanzpolitik in ihrer wirtschaftlichen Einschätzung berücksichtigen. Eine Regierung wiederum muss mit den Folgen geldpolitischer Entscheidungen für Wachstum und Finanzierung rechnen. Beide Seiten können miteinander sprechen, ohne die Zuständigkeit der anderen zu übernehmen.
Die Grenze verläuft beim Entscheidungsrecht und beim gesetzlichen Zweck. Ein Informationsaustausch ist keine Erlaubnis, einen Zinsentscheid auszuhandeln, als wäre er eine Position im Staatsbudget. Ebenso wenig gibt die Unabhängigkeit einer Zentralbank das Recht, selbst über Steuern und öffentliche Ausgaben zu bestimmen. Die Verantwortung für diese Entscheidungen bleibt bei den dafür zuständigen politischen Organen.
Entscheidungen am Auftrag statt am politischen Beifall messen
Für die Beurteilung zählen veröffentlichte Begründungen, Prognosen, rechtliche Grenzen und die Bereitschaft, auf veränderte Daten zu reagieren. Der Beitrag „Geldpolitik der SNB: Welche Handlungsoptionen der Nationalbank bleiben“ zeigt, dass sich der Spielraum nicht auf einen einzelnen Zinsschritt reduzieren lässt. Ob eine Regierung zustimmt, beantwortet die Frage nach der Angemessenheit einer Massnahme nicht.
Unabhängigkeit braucht zugleich Transparenz und Rechenschaft. Die SNB muss ihre Politik gegenüber Bundesrat, Parlament und Öffentlichkeit erklären; auch EZB und Fed besitzen entsprechende Pflichten. Zentralbanken sind damit weder weisungsgebundene Budgethelfer noch Institutionen ohne demokratisch gesetzten Rahmen. Ihre Eigenständigkeit bewährt sich darin, den Auftrag auch dann zu erfüllen, wenn politische Wünsche in eine andere Richtung weisen.
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